Samstag, 10. Dezember 2016
03.04.2010
 
 

Studiendarlehen: US-Regierung steigt offiziell ins Bankgeschäft ein

System

»In unserem Wahlprogramm steht: wir halten das Recht, Geld zu schöpfen und in Umlauf zu bringen, für die Sache der Regierung … Diejenigen, die diese Ansicht nicht teilen, entgegnen uns, die Ausgabe von Papiergeld sei Sache der Banken, die Regierung solle sich aus dem Bankgeschäft heraushalten. Ich teile Jeffersons Meinung … und genau wie er antworte ich wiederum: die Ausgabe von Geld ist Sache der Regierung und die Banken sollten sich aus der Regierungstätigkeit heraushalten.« – William Jennings Bryan beim Parteikonvent der Demokraten 1896

William Jennings Bryan hätte allen Grund zur Freude, denn die Regierung steigt jetzt offiziell ins Bankgeschäft ein. Am 30. März 2010 hat Präsident Obama die letzten in der vergangenen Woche vom Kongress verabschiedeten Änderungen der neuen Gesundheitsreform unterzeichnet. Die Reform, die damit in Kraft getreten ist, umfasst auch eine gesetzliche Regelung der Studiendarlehen, die der Präsident als »eine der wichtigsten Investitionen in die höhere Bildung seit der Verabschiedung des G.I.-Gesetzes« bezeichnete. Gemäß diesem neuen Gesetz, dem »Student Aid and Fiscal Responsibility Act« (SAFRA), wird die Bundesregierung künftig Darlehen direkt an Studenten vergeben. Damit findet die bisherige kostspielige Praxis der Subventionierung von Finanzdienstleistern, die Darlehen an Studenten vergeben, ein Ende. Durch das neue Gesetz werden in den nächsten elf Jahren voraussichtlich etwa 68 Milliarden Dollar eingespart.

Das Geld für dieses Programm wird vom US-Finanzministerium bereitgestellt, es wird mit 2,8 Prozent verzinst an das Bildungsministerium verliehen, das dann seinerseits Studenten Darlehen mit einer Verzinsung von 6,8 Prozent gewährt. Durch den Wegfall der Mittelsmänner kann das Bildungsministerium den Differenzbetrag von vier Prozent als Gewinn verbuchen und damit besonders bedürftige Studenten unterstützen. Würde das Ministerium nach dem Modell der im Energiegesetz vorgesehenen Green Bank eine eigene Bank einrichten, könnte sogar noch mehr Geld für Bildungsausgaben erwirtschaftet werden.

Ein gescheitertes Experiment in Unternehmenssozialismus

Das Gesetz über Studentendarlehen mag auf den ersten Blick wie ein plötzlicher, radikaler Einstieg in die Verstaatlichung erscheinen, aber tatsächlich finanziert die Regierung bereits 80 Prozent aller an Studenten vergebenen Darlehen. Die vollständige staatliche Übernahme des Programms war nur das logische und vorhersehbare Ende eines gescheiterten, 45 Jahre währenden Experiments, bei dem Privatbanken staatlich subventioniert wurden, u.a. durch völlig überflüssige Geschenke an Sallie Mae (SLM Corp.) [Student Loan Marketing Corporation, die größte Bank der USA für die Vergabe von Studiendarlehen], die Citibank und andere Geschäftsbanken, die das System schamlos ausgenutzt haben.

Gemäß dem »Federal Family Education Loan Program« (FFELP) [Programm für Ausbildungsdarlehen], subventioniert die US-Regierung seit 1965 private Finanzinstitute, die Darlehen an Studenten gewähren. Alle unabhängigen Stellen, die die Kosten des FFELP überprüft haben – vom Rechnungshof des US-Kongresses bis zum US-Bundesrechnungshof unter Clinton oder Bush – sind zu dem Schluss gekommen, die Regierung könne durch die direkte Vergabe von Darlehen Jahr für Jahr Milliardenbeträge einsparen. Doch die Mühlen des Kongresses mahlen langsam, und so ist diese Reform erst jetzt verabschiedet worden.

In den 1960er-Jahren, als der Wettstreit mit der Sowjetunion als Frage des nationalen Überlebens betrachtet wurde, galt es als unverzichtbare Aufgabe des Staates, allen die Chance auf höhere Bildung zu bieten. Aber anders als in Russland und vielen anderen Ländern war diese Bildung in den USA nicht kostenlos zu haben. Also waren Darlehen an Studenten erforderlich, doch die Vergabe an Studenten bedeutete stets ein hohes Risiko. Sie waren zu jung, um vorherige pünktliche Rückzahlung nachweisen zu können und besaßen keine Häuser, die als Sicherheit hinterlegt werden konnten. Sie hatten nichts zu bieten als die sehr ungewisse Hoffnung auf eine spätere einträgliche Beschäftigung, also waren die Banken nicht bereit, ohne staatliche Bürgschaften das Kreditrisiko zu übernehmen.

Das Ergebnis war die Einrichtung des FFELP, wodurch die Gewinne der Banken privatisiert und gleichzeitig die Verluste sozialisiert, d.h. auf die Steuerzahler übertragen wurden. Die Darlehen »stammten« auch weiterhin von den Banken, d.h. diese Banken erzeugten die Darlehen durch Einträge in ihren Büchern, wie es bei allen Banken üblich ist. Entgegen der allgemeinen Ansicht verleihen die Banken nämlich nicht ihr eigenes Geld oder das Geld ihrer Einleger. Kredite von Geschäftsbanken sind neues Geld, das durch den Vorgang der Kreditvergabe erzeugt wird. Dass die Banken Zinsen erheben dürfen, wird damit gerechtfertigt, dass sie ja schließlich das Risiko trügen.

Die Banken müssen saldieren; wenn die Darlehen nicht zurückgezahlt werden, können die Aktiva in ihrer Bilanz schrumpfen, was unter Umständen sogar den Konkurs bedeuten kann. Übernehmen jedoch die Steuerzahler das Risiko, dann bedeutet es schlicht ein Geschenk an die Banken, wenn sie auch weiterhin Zinsen erheben dürfen, es ist eine ungerechtfertigte Form von »Wohlfahrtsunterstützung« an eine privilegierte Financierskaste, auf Kosten der sich abmühenden Studenten.

Schlimmer noch: die staatlichen Garantien für diese privaten Mittelsmänner hat diese in die Lage versetzt, sich das gesamte System für ihre eigenen Interessen zunutze zu machen. Unter dem FFELP ist es für die Banken nämlich lukrativer, wenn die Studenten ihre Darlehen nicht zurückzahlen. Ist die Rückzahlung für  Darlehen 30 Tage überfällig, wird es an eine Bürgschaftsstelle weitergeleitet, die dafür zuständig ist, dass die betroffenen Studenten weiterhin zahlen. Vor einer Zahlungsunfähigkeit erhalten diese Bürgschaftsstellen nur eine Vergütung in Höhe von einem Prozent der ausstehenden Darlehenssumme. Wird das Darlehen aber tatsächlich nicht zurückgezahlt und die Bürgschaftsstelle muss einspringen, verdient sie satte 38,5 Prozent der ausstehenden Darlehenssumme. Auch die Beitreibung ist weit gewinnträchtiger als das Bemühen, eine Zahlungsunfähigkeit zu verhindern, sodass die entsprechenden Stellen häufig dazu raten, die Zahlungsunfähigkeit zu erklären. 2008 erfolgten 60,5 Prozent aller staatlichen Zahlungen an das FFELP aufgrund von Zahlungsunfähigkeit von Darlehensnehmern. Das Bildungsministerium veröffentlichte im vergangenen Jahr einen Bericht, nach dem im Jahr 2007 nur 4,8 Prozent der Studenten, die direkte staatliche Darlehen aufgenommen hatten, diese nicht zurückzahlten, im Vergleich dazu waren es 7,2 Prozent beim FFELP. Zog man einen längeren Zeitraum in Betracht, dann war die Diskrepanz sogar noch größer.

1993 konnten die Studenten und Schulen zwischen dem FFELP und dem »Direct Loan Program« [Direktdarlehen] wählen, mit dem der Staat den Studenten bessere Bedingungen bieten konnte. Das »Direct Loan Program« war der eindeutige Gewinner, der Anteil der gemäß dieses Programms vergebenen Darlehen am Gesamtvolumen stieg von nur sieben Prozent in den Jahren 1994/1995 auf heute über 80 Prozent.

Das Schicksal des FFELP war Anfang 2007 besiegelt, als der New Yorker Staatsanwalt Andrew Cuomo die korrupten Beziehungen zwischen den Instituten, die Darlehen an Studenten vergaben, und den besuchten Colleges aufdeckte. Kreditgeber, die Schmiergelder an Beauftragte für Studiendarlehen bezahlt hatten, mussten Millionenbeträge an die Kreditnehmer zurückzahlen.

Der Kongress reagierte und strich die Subventionen für die privaten Darlehensgeber. Doch nach dem Wirtschaftskrach von 2008 behaupteten die Darlehensgeber, ohne diese Subventionen könnten sie es sich nicht mehr leisten, Darlehen an Personen mit niedrigem Einkommen (d.h. mit hohem Risiko) zu vergeben. Daraufhin verabschiedete der Kongress im Mai 2008 ein Gesetz, wonach die Bundesregierung den Banken zwei Drittel der an Studenten vergebenen Gelder ersetzen durfte. Nach diesem Gesetz waren auch das Bildungs- und das Finanzministerium verpflichtet, von den Kreditgebern die zwischen Mai 2008 und Juli 2009 gewährten Darlehen in voller Höhe zuzüglich Zinsen zu übernehmen. Um den Bestimmungen dieses Gesetzes nachzukommen, wird das Bildungsministerium nach eigener Schätzung FFELP-Darlehen in Höhe von 112 Milliarden Dollar übernehmen müssen.

Trotz aller staatlichen Hilfen zeigen die Kreditinstitute aber auch weiterhin Darlehensnehmern mit schlechterer Bonität die kalte Schulter, was die Studenten vermehrt in das staatliche »Direct Program« treibt. Angesichts der hohen Subventionen für die Banken, die ihren Verpflichtungen nicht nachkommen, hat Obama 2008 im Wahlkampf versprochen, die Mittelsmänner auszuschalten. Dieses Ziel hat er nun mit dem neuen SAFRA wohl erreicht.

Damit endet ein 45 Jahre währendes Experiment in subventionierter Vergabe von Studiendarlehen. Im Laboratorium des freien Marktes hat sich die direkte staatliche Darlehensvergabe für Steuerzahler und Darlehensnehmer als die überlegene Alternative erwiesen.

Die USA sind nicht das einzige Land, das Versuche mit staatlich unterstützten Programmen für Studiendarlehen anstellt. Neuseeland bietet heute seinen Studenten zinslose Darlehen an, die nach dem Examen aus dem eigenen Einkommen zurückgezahlt werden müssen. Schon seit 20 Jahren stellt die Regierung von Australien den Studenten des Landes praktisch zinslose Darlehen zur Verfügung. Dabei handelt es sich um sogenannte »Eventualdarlehen«, die erst zurückbezahlt werden müssen, wenn der Darlehensnehmer über ein bestimmtes Einkommen verfügt.

Woher soll das Geld kommen? Das Modell der Green Bank

Die Mittelsmänner auszuschalten, kann vielleicht die Kosten für die staatliche Darlehensvergabe senken, aber es bleibt immer noch das Problem, das Geld für die Darlehen aufzutreiben. Bedeuten die staatlichen Darlehen an Studenten nicht eine schwere Belastung für den US-Bundeshaushalt?

Die Antwort lautet: Nein – vorausgesetzt, das Programm wird richtig durchgeführt. Tatsächlich könnte es sogar zu einer bedeutenden Einnahmequelle für den Staat werden.

Im Text von SAFRA wird die Einrichtung einer Bank in staatlichem Besitz nicht erwähnt, sehr wohl aber in dem jetzt dem Senat vorliegenden Entwurf für ein Energiegesetz. Das entsprechende Energieprogramm soll durch eine Green Bank finanziert werden, welche die zur Verfügung stehenden Mittel dadurch vermehren kann, dass sie Kredite in Höhe eines Vielfachen ihres Eigenkapitals vergibt, was auch allen anderen Banken gestattet ist. In einem Artikel im American Progress hieß es dazu:

»Die Mittel für die Green Bank sollten sich anfänglich auf etwa zehn Milliarden Dollar belaufen, in den nächsten fünf Jahren könnte zusätzliches Kapital in Höhe von 50 Milliarden dazukommen. Auf Grundlage dieses Kapitals könnten Kredite, Bürgschaften und Krediterweiterungen in einem konservativen Verhältnis von 1:10 vergeben werden, sodass bis zu 500 Milliarden Dollar für Investitionen im Privatsektor für saubere Energie und energieeffiziente Projekte vergeben werden könnten.«

Die Banken können so viel Kredit vergeben, wie sie kreditwürdige Abnehmer finden, die einzige Begrenzung ist der Kapitalbedarf. Wenn aber der gewährte Kredit die Bank in Form von Bargeld oder Schecks verlässt, muss die Bank laut geltenden Bestimmungen ihre Reserven entweder mit neuen Einlagen oder mit Interbankkrediten wieder auffüllen. Die vorgeschlagene Green Bank soll aber anscheinend kein Institut sein, das Einlagen annimmt. Sie wird sich daher vermutlich auf Interbankkredite verlassen müssen, um über die Reserven zur Deckung der ausgestellten Schecks zu verfügen.

Die Federal Reserve hält »Federal Funds Rate« – das ist der Zinssatz, zu dem sich die Banken untereinander Kredite gewähren – seit Dezember 2008, als die Kreditkrise die gesamte Wirtschaft in den Abgrund zu reißen drohte, zwischen null und 0,25 Prozent. Eine »Bildungsbank«, die berechtigt wäre, zu dem Interbankenzinssatz Kredite aufzunehmen, sollte deshalb diese auch zu null bis 0,25 Prozent aufnehmen dürfen, was zu einem Bruttogewinn von über 6,5 Prozent jährlich aus Studiendarlehen führen würde.

Im Gegensatz dazu hat das Finanzministerium für auf den Markt gebrachte Anleihen im Februar 2010 durchschnittlich 2,55 Prozent Zinsen bezahlt, wodurch sich die 2,8 Prozent Zinsen erklären, die das Bildungsministerium derzeit für Darlehen vom Finanzministerium entrichten muss. Mit dem Interbankzinssatz ist man offensichtlich besser bedient, aber es ist noch mehr drin. Die günstigste und zuverlässigste Alternative wäre es, wenn das Finanzministerium selbst zum »Kreditgeber der letzten Instanz« würde, worauf William Jennings Bryan schon 1896 gedrängt hat. Das Finanz- und das Bildungsministerium sind zwei Abteilungen derselben US-Bundesregierung. Würde nun die Regierung eine Bank in staatlichem Besitz gründen, die den »nationalen Kredit« direkt, d.h. ohne sich das Geld zuvor selbst leihen zu müssen, vergäbe, dann könnte sie es sich leisten, Darlehen an Studenten zu weit weniger als 5,8 Prozent Zinsen zu vergeben. Tatsächlich würde sogar ein Programm für eine kostenlose höhere Bildung für alle bezahlbar. Dass ein solches Programm sich nicht nur selbst tragen, sondern für die Regierung sogar zu einer deutlichen Einnahmequelle werden könnte, hat das G.I.-Gesetz bewiesen, das zu den erfolgreichsten staatlichen Programmen überhaupt gehört. Gemäß dem »Servicemen’s Readjustment Act« von 1944, einem Gesetz zur Wiedereingliederung der aus dem Krieg heimkehrenden US-Soldaten, hat die Regierung nach dem Zweiten Weltkrieg sieben Millionen Amerikaner den Schulbesuch ermöglicht. 1998 kam ein Kongressausschuss bei einer Untersuchung zu dem Ergebnis, dass für jeden damals in das Programm investierten Dollar fast sieben Dollar in die US-Wirtschaft zurückflossen. Besser ausgebildete junge Menschen bekamen besser bezahlte Jobs, was in den folgenden 40 Jahren jedes Jahr zu deutlich höheren Steuereinnahmen führte.

Die Macht über die Kreditvergabe zurückerobern

In seiner trockenen Art hat Winston Churchill einmal gesagt: »Amerika tut immer das Richtige, aber erst, wenn alle anderen Möglichkeiten ausgeschöpft sind.« Über ein Jahrhundert ist vergangen, seit William Jennings Bryan darauf bestand, die gesamte Kreditschöpfung und -vergabe im Land sollte Sache der Regierung und nicht privater Banken sein, aber es hat sehr lange gedauert, alle anderen Möglichkeiten auszuschöpfen. Zumindest bei Studiendarlehen haben sich die Regierungsvertreter schließlich darauf verständigt, dass es nicht funktioniert, private Darlehensgeber mit staatlichen Bürgschaften zu unterstützen.

Wir erleben immer häufiger, dass es auch nicht funktioniert, die Haftung für Banken, die »zu groß sind, um unterzugehen«, zu übernehmen. Banken nehmen praktisch zinslos Kredite auf und spekulieren mit dem Geld. Sie wissen, dass sie dabei nicht verlieren können, weil die Regierung für alle Verluste bei schiefgegangenen Wetten geradesteht. Man spricht dann von »moral hazard«, es ruiniert unsere Wirtschaft.

Die Vergabe des nationalen Kredits durch eine Zentralbank in staatlichem Besitz ist möglicherweise die einzige echte Lösung für dieses Dilemma. Heute borgt sich die Regierung die Landeswährung von der im Privatbesitz befindlichen Federal Reserve, die Banknoten der Federal Reserve ausgibt und an die Regierung und andere Banken verleiht. Diese Banknoten sind jedoch ausschließlich gedeckt durch »die volle Würdigung und Anerkennung der Vereinigten Staaten«. Den Kredit der Vereinigten Staaten zu vergeben, sollte Sache der Vereinigten Staaten sein, wie William Jennings Bryan betont hat. Der Dollar stellt Kredit (oder Schulden) dar, genauso wie eine Anleihe. Eine Dollaranleihe oder ein Dollarschein bedeuten einen Anspruch auf Waren und Dienstleistungen im Wert von einem Dollar. Thomas Edison hat in den 1920er-Jahren gesagt:

»Wenn die Nation eine Dollaranleihe ausgeben kann, dann kann sie auch einen Dollarschein ausgeben. Was der Anleihe ihren Wert gibt, gibt auch dem Dollarschein seinen Wert. Der Unterschied zwischen der Anleihe und dem Geldschein besteht darin, dass es die Anleihe dem Makler ermöglicht, dass Doppelte des Anleihebetrags plus 20 Prozent einzustreichen. Während die Währung, die ehrliche Art, wie die Verfassung sie vorschreibt, nur diejenigen belohnt, die etwas Nützliches beitragen. Es ist absurd zu behaupten, unser Land könne Anleihen, aber keine Währung ausgeben. Beide sind Zahlungsversprechen, aber das eine macht die Wucherer fett, das andere hilft den Menschen.«

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